中山市社工委專職副主任梁泳輝暢談特別委員制度的設(shè)計(jì)。通訊員 陳迎迪 攝

沙溪鎮(zhèn)圣獅村村支書(shū)彭泳勇。

　　目前，中山異地務(wù)工人員數(shù)量龐大，并已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的力量，超過(guò)半數(shù)的行政村出現(xiàn)異地務(wù)工人員與戶籍人口倒掛的現(xiàn)象。為破解異地務(wù)工人員“融入難”問(wèn)題，2012年以來(lái)，中山市在村(居)委會(huì)中試行了特別委員制度，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理主體從本地村民向異地務(wù)工人員延伸。截至目前，全市已有238個(gè)村居聘任特別委員，總數(shù)達(dá)624人。

　　據(jù)悉，基層協(xié)商民主有多種渠道，特別委員的職能是否重復(fù)了？村民委員會(huì)組織法里沒(méi)有“特別委員”，它的產(chǎn)生是否“越線”了？特別委員無(wú)決策權(quán)和選舉權(quán)，其作用發(fā)揮是否受到約束？近日，南都記者就上述問(wèn)題咨詢了特別委員制度設(shè)計(jì)部門、制度的研究專家等。

　　參與嘉賓

　　◎梁泳輝　中山市社工委專職副主任

    ◎黃凝冰　中山市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科長(zhǎng)

    ◎彭泳勇　沙溪鎮(zhèn)圣獅村村支書(shū)

    ◎梁艷霞　中山市委黨校公共管理教研室主任

    實(shí)現(xiàn)外來(lái)工有序參與居住地公共事務(wù)

    南都：在中山市探索特別委員制度的必要性在哪里？

　　梁艷霞：中山是外來(lái)人口與本地人口倒掛的城市。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查，中山常住人口312萬(wàn)，外來(lái)人口就有165萬(wàn)。現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，現(xiàn)有的體制管理，能夠納入?yún)f(xié)商范圍的只是取得戶籍的人口，對(duì)于沒(méi)有取得戶籍的大部分人口，怎樣去管理呢？

　　協(xié)商民主是社會(huì)治理的重要制度創(chuàng)新，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公民有序參與。特別委員制度能夠?qū)崿F(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員有序參與本地的公共事務(wù)，避免外來(lái)人員在無(wú)序的狀態(tài)下盲目參與。另外，外來(lái)務(wù)工人員外出打工后，脫離戶籍所在地，很少地方有這樣的制度設(shè)計(jì)，還原其公共參與的權(quán)利。而特別委員制度的設(shè)立，在一定程度上讓他參與到基層公共事務(wù)的協(xié)商、監(jiān)督中，這實(shí)際是一種公民社會(huì)權(quán)利及政治權(quán)利的回歸。

　　人大代表、政協(xié)委員、特別委員反映問(wèn)題的層面不同

　　南都：基層協(xié)商民主的渠道有多種，目前中山探索特別委員制度是否在做“重復(fù)動(dòng)作”？

　　梁泳輝：特別委員制度走的是不同的實(shí)踐路徑。從基層來(lái)講，協(xié)商民主的主體可以有多種，人大代表、政協(xié)委員、特別委員都是參與村、社區(qū)一級(jí)服務(wù)管理的有機(jī)力量。他們?cè)诓煌膶用嫔习l(fā)揮作用，人大代表、政協(xié)委員是把問(wèn)題反映到市的層面來(lái)解決，而特別委員是把問(wèn)題尤其是異地務(wù)工人員反映的問(wèn)題反映到村(居)委會(huì)這個(gè)層面解決，因此并不“重復(fù)”。很多村(居)的社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)中的委員本身就是人大代表、政協(xié)委員，通過(guò)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)這個(gè)平臺(tái)可以整合這些基層協(xié)商民主的資源，動(dòng)員他們一起發(fā)揮作用。

　　另一方面，黨為什么要把代表延伸到基層，人大代表為什么要在基層設(shè)立工作室，政協(xié)委員為什么在基層設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)，很重要的一點(diǎn)就是將服務(wù)延伸到基層，基層的民生愿望、利益要求上升到市一級(jí)來(lái)解決，做好“最后一公里”的群眾服務(wù)。特別委員制度本身也屬于“最后一公里”服務(wù)的范疇，而且更側(cè)重于異地務(wù)工人員。

　　梁艷霞：其他渠道面對(duì)的協(xié)商對(duì)象主要是本地人，而特別委員跟其他的渠道有著本質(zhì)區(qū)別，特別委員是針對(duì)外地人的協(xié)商。把這些渠道綜合考慮的話，可以達(dá)到渠道多元化。

    特別委員是本地人與外來(lái)工之間的連心橋

    南都：特別委員對(duì)于村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)等無(wú)決策權(quán)，甚至難以參與，特別委員的作用是否受到限制？

    梁泳輝：特別委員不能參與涉及經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策等，因?yàn)橹猩饺繉?shí)行了農(nóng)村股份合作制改革，從現(xiàn)行制度看，不是股民的不能參與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。他們能參與的大多是涉及異地務(wù)工人員相關(guān)的社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)。其實(shí)，外來(lái)創(chuàng)業(yè)人員首先關(guān)注的是能否融入社區(qū)。此前中山一機(jī)構(gòu)做過(guò)調(diào)查，困擾外來(lái)工最重要的不僅僅是收入問(wèn)題，還有情感歸屬問(wèn)題和社會(huì)融合問(wèn)題。

    黃凝冰：特別委員制度給了外來(lái)人口參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，目前也在思考，怎樣才能保護(hù)原居民的利益，怎樣才能達(dá)到兩者的平衡。本地居民的利益主要是征地拆遷補(bǔ)償、集體分紅等經(jīng)濟(jì)利益，如果外地人要跟他分這塊蛋糕，本地人肯定不答應(yīng)。

    梁艷霞：特別委員設(shè)計(jì)之初就是不一定要參與到分紅等涉及本地村民利益的事情，而是發(fā)揮其連心橋、減壓閥等作用。在24個(gè)鎮(zhèn)區(qū)針對(duì)不同人群開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近60%的人認(rèn)為這個(gè)制度發(fā)揮了作用。另外，在調(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，小欖永寧社區(qū)里的特別委員，被邀請(qǐng)列席村集體經(jīng)濟(jì)分紅的會(huì)議，雖然不能參與經(jīng)濟(jì)利益的分配，但是卻以第三方的身份進(jìn)行監(jiān)督，使分配方案更為公平、公開(kāi)、公正。雖然還不能參與實(shí)際的分紅，但是作為監(jiān)督員的身份出現(xiàn)，已是超出想象，如此可見(jiàn)不少人對(duì)這制度是有期待的。不過(guò)，這制度也有缺陷。如特別委員是不受薪的，沒(méi)有強(qiáng)制力的職位，反映的問(wèn)題所能被采納的情況跟當(dāng)?shù)卮寰印皟晌卑嘧拥闹匾暢潭扔嘘P(guān)。因此，能否授予特別委員一定的社會(huì)身份？例如能不能在兩代表一委員(指黨代表、人大代表、政協(xié)委員)里有特別委員的身影？這樣就可以通過(guò)該渠道，讓基層問(wèn)題有更有效率的解決途徑。

    彭泳勇：涉及到村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)決策事務(wù)，我們也會(huì)邀請(qǐng)?zhí)貏e委員參加。例如每次村民黨員代表聯(lián)席會(huì)議，這個(gè)會(huì)議是村里最高的決策會(huì)議，所有的決策都從這里產(chǎn)生。村里有6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，分成6個(gè)小組討論，另外，特別委員和協(xié)調(diào)委員會(huì)里的其他委員就組成第7小組來(lái)討論。當(dāng)然特別委員沒(méi)有表決權(quán)，但是可以表達(dá)意見(jiàn)，作為我們決策的參考。

    特別委員成為基層民主制度的補(bǔ)充

    南都：在村民委員會(huì)組織法里并沒(méi)有“特別委員”，那么特別委員是不是不合法的產(chǎn)物？

    梁泳輝：從目前的法律法規(guī)看，確實(shí)沒(méi)有特別委員的提法。但是翻閱2011年廣東省委、省政府出臺(tái)的社會(huì)建設(shè)“1+7”文件，其中在關(guān)于村民委員會(huì)建設(shè)的文件中，就提出要探索特別委員制度。不同農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)總量、村務(wù)管理內(nèi)容都不一樣。內(nèi)陸的村可能僅三五百戶，事務(wù)比較簡(jiǎn)單，也沒(méi)有這么多異地務(wù)工人員。但沿海城市，一些村動(dòng)輒兩三萬(wàn)人，相當(dāng)于內(nèi)陸的一個(gè)小鎮(zhèn)。村還被賦予了很多行政、經(jīng)濟(jì)的管理職能，對(duì)于沿海城市的村，治理更加復(fù)雜，考慮的因素會(huì)更多。

    梁艷霞：特別委員是在村(居)委員會(huì)里的特別組成部分，但實(shí)際上，村民委員會(huì)組織法沒(méi)有提到設(shè)立特別委員這一職位，這算不算合法的存在？我認(rèn)為這是貫徹黨的十八大提出實(shí)現(xiàn)基層自治創(chuàng)新的一種嘗試。特別委員沒(méi)有介入實(shí)質(zhì)性的股民分紅等問(wèn)題，所以其存在并不擾亂村民委員會(huì)組織法里規(guī)定的村委會(huì)所履行的職能，沒(méi)有產(chǎn)生負(fù)面效果，而是成為基層民主制度的一種補(bǔ)充，從這個(gè)角度看，特別委員制度是一種探索，是創(chuàng)新，而不是“違規(guī)”。如果當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)了特別委員在村委會(huì)中有參與經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理等權(quán)力的話，那就有“違規(guī)”的嫌疑。目前只是定位成一種基層協(xié)商機(jī)制，反映社情民意，解決基層矛盾，沒(méi)有動(dòng)最根本、核心的東西。所以，特別委員的身份有點(diǎn)類似于基層的“政協(xié)委員”。

    特別委員人數(shù)“一刀切”的合理性有待商榷

    南都：每村一般不超過(guò)3名“特別委員”，他們能否代表該村所有外來(lái)人口？

    梁艷霞：現(xiàn)在村(居)委會(huì)特別委員人數(shù)，按照實(shí)有人口情況確定，一般不超過(guò)3人。我認(rèn)為，這樣“一刀切”的合理性值得商榷。中山有80%的行政村本外地人口倒掛，那么剩下的20%的村有沒(méi)有必要聘任特別委員？自由裁量權(quán)應(yīng)是根據(jù)村的實(shí)際情況而定。

    另外，例如古鎮(zhèn)海洲村，本外地人比例是1：8，那么3人是否能夠充分地做好溝通協(xié)調(diào)？是否需要增加？產(chǎn)生辦法也需要完善。特別委員主要由村、社區(qū)來(lái)選聘。這種方式雖符合當(dāng)前形勢(shì)，但不利于今后發(fā)展。這些人能否充分地代表異地務(wù)工人員的聲音？可否嘗試探索在一定范圍內(nèi)選舉特別委員的方式，讓特別委員參與村(居)委會(huì)直接選舉。盡量做到特別委員選舉與村(居)委會(huì)換屆選舉同步，讓特別委員參與直接選舉，在擬定特別委員候選人后，組織特別委員候選人與村(居)民見(jiàn)面，由候選人介紹履職設(shè)想，回答村(居)民提出的問(wèn)題。

    少數(shù)鎮(zhèn)區(qū)只搭建了架構(gòu)，沒(méi)有真正運(yùn)行

    南都：特別委員制度實(shí)踐了近兩年，有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？

    梁泳輝：目前已經(jīng)把特別委員的框架搭建了起來(lái)。從抽樣調(diào)查結(jié)果來(lái)看，大部分都發(fā)揮了作用，比如沙溪、南頭、火炬開(kāi)發(fā)區(qū)、西區(qū)、小欖等鎮(zhèn)區(qū)都做得非常不錯(cuò)。但也有少數(shù)異地務(wù)工人員數(shù)量不多或因村居“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子忙于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而不重視這項(xiàng)工作的村居，只是搭建起架構(gòu)，沒(méi)有真正運(yùn)行起來(lái)。另外，目前，整個(gè)社會(huì)參與的氛圍還不是很濃，收集議題等單憑特別委員一個(gè)人，能力有限。

    為外來(lái)工融入社區(qū)建設(shè)和治理開(kāi)了窗口

    南都：特別委員能否成為新型城鎮(zhèn)化的樣本，并得以復(fù)制推廣？

    梁泳輝：從目前國(guó)內(nèi)的情況看，外來(lái)人員社區(qū)參與渠道還不夠暢通。以選舉為例，戶籍不在本村的居民申請(qǐng)參加選舉，必須經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意，但對(duì)于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村民身份附加利益眾多的沿海地區(qū)，這種“同意”無(wú)疑成為一堵“玻璃門”。在過(guò)渡階段，是沒(méi)有辦法完全解決外來(lái)人口在流入地的民主參選問(wèn)題。但是現(xiàn)實(shí)中又很需要外地人融入到社區(qū)建設(shè)和治理中，而特別委員制度開(kāi)了一個(gè)這樣的窗口。

    我們匡算過(guò)，轄區(qū)內(nèi)外來(lái)人口數(shù)量達(dá)到總?cè)丝跀?shù)量40%以上的村居只有200個(gè)左右，聘任特別委員的村居目前已經(jīng)達(dá)到238個(gè)，一些沒(méi)有達(dá)到上述條件的村居也主動(dòng)聘任了特別委員，這說(shuō)明基層已知道該制度有價(jià)值。

    黃凝冰：特別委員的設(shè)立暫時(shí)還不能說(shuō)形成了一種模式，還在探索中。如果形成模式后，應(yīng)該是可復(fù)制的。特別委員舉措要達(dá)到模式，須在“高度”、“深度”、“合法性”、“合理性”、“特色性”有所創(chuàng)新，同時(shí)是否符合歷史事件的發(fā)展規(guī)律？目前的探索還在路上，要達(dá)到可復(fù)制的模式，還有很多工作要做。

    梁艷霞：特別委員制度連同中山積分制、針對(duì)外來(lái)工設(shè)立的培訓(xùn)、就業(yè)計(jì)劃等一攬子制度，就是要實(shí)現(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員從“候鳥(niǎo)”向“主人“身份的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、身份、心理、生活、生產(chǎn)方式和企業(yè)組織形式五大進(jìn)城：在中山享有一份工作，通過(guò)積分制享受戶口帶來(lái)的待遇，同時(shí)在社區(qū)生活那么久，社區(qū)的重大事務(wù)與你有關(guān)系，你是說(shuō)得上話的；本地、外地不同文化背景的人，在特別委員制度下能夠共融。一種制度能否被復(fù)制推廣，關(guān)鍵是看到這制度產(chǎn)生的土壤與想要復(fù)制的城市是不是一樣。

    將開(kāi)展理論研究，對(duì)制度進(jìn)行觀察與跟蹤

    南都：特別委員制度將如何走下去？

    梁泳輝：接下來(lái)將著力提升特別委員的履職能力，挖掘好利用好特別委員在其本土鄉(xiāng)緣、行業(yè)領(lǐng)域等多方面的優(yōu)勢(shì)，真正發(fā)揮其在社區(qū)自治、事務(wù)管理、監(jiān)督評(píng)議的巨大潛能。加強(qiáng)特別委員的培訓(xùn)，建立考核、激勵(lì)機(jī)制等。

    另外，特別委員在制度化、規(guī)范化探索方面還存在很大提升空間，各鎮(zhèn)區(qū)在運(yùn)作上參差不齊，有的效果優(yōu)異有的效果一般。下一步，將以特別委員制度為研究方向，聯(lián)合相關(guān)專家學(xué)者，開(kāi)展基層協(xié)商民主的理論研究，對(duì)特別委員制度進(jìn)行觀察與跟蹤，提升特別委員制度的科學(xué)性和規(guī)范性。

    [知多D ]　特別委員與村(居)委會(huì)其他成員履職比較

    特別委員雖設(shè)置于村(居)民委員會(huì)，但因其特殊的產(chǎn)生方式和產(chǎn)生背景，特別委員的工作職責(zé)應(yīng)區(qū)別于村(居)委會(huì)其他委員。根據(jù)我國(guó)2010年新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，特別委員在產(chǎn)生、罷免方式，工作范圍，工作方式等方面均與村(居)委會(huì)其他委員存在差異。